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    ?微言新義/中國“普惠制”畢業\商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育

    2021-11-09 04:30:00大公報
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      圖:歐盟和其他一些國家全面取消對華普惠制待遇,對此當以平常心待之,這一變動也不可能對中國外貿出口產生多大影響。

      近日有報道稱,年底前32國將取消中國貿易“普惠制”待遇。不過,這與世貿組織非歧視基本原則下的“最惠國待遇”是兩回事,是單個國家或歐盟這樣的區域經濟組織給出的貿易優惠待遇,并非世貿組織框架下的措施,不可如同某些自媒體與正規媒體那樣混為一談。這一調整遲早到來,而且對中國外貿影響微乎其微,更與美國對華貿易戰無關,社會公眾大可淡然處之。

      普惠制(全名稱為普遍優惠制,Generalized System of Preferences)是1960年代發展中國家爭取建立國際經濟新秩序的成果,經過發展中國家持續多年的集體抗爭,1968年聯合國貿易與發展會議(貿發會議)通過《建立普惠制決議》,發達國家在這項決議中承諾對從發展中國家和地區輸入的商品(特別是制成品和半制成品)給予普遍的、非歧視的、非互惠的優惠關稅待遇,以便促進發展中國家的出口貿易,進而帶動其經濟增長。1971年7月,當時的歐洲經濟共同體(歐共體)率先實施普惠制,美國、日本等國相繼跟進。到1980年代末,普惠制給惠國家達到28個,享受普惠制關稅優惠的發展中國家和地區前后共計170多個,其中享受歐盟普惠制待遇的發展中國家和地區共計178個。

      貿易援助與畢業條款

      中國從1979年開始享受澳洲、新西蘭給予的普惠制待遇,1980年代陸續接受了歐共體、北歐5國、加拿大、日本給予的普惠制待遇,1990年代接受了波蘭、俄羅斯、烏克蘭等國給予的普惠制待遇。

      普惠制確實在一定程度上改善了受惠國出口貿易的環境。2005年歐盟實施新普惠制前夕,歐盟紡織品和服裝平均關稅稅率為9%,中國受惠紡織品能夠享受比最惠國關稅低20%的優惠,進入歐盟市場的中國受惠商品減稅總額達90多億美元。對于當時的中國出口而言,這項減稅總額絕非小數,因為2002至2004年中國對歐盟出口總額依次為482億美元、722億美元、1072億美元。

      就個人而言,捐助是情分而非義務;就國際社會而言,富裕國家固然有救濟貧窮國家的人道主義義務,但沒有責任損害本國產業去扶持自己的經濟競爭對手;正是基于這一原則,各給惠國都對普惠制方案施加了一系列限制條件和保護措施,主要限制條件包受惠國家和地區名單、受惠商品范圍,規定受惠商品必須符合原產地標準;保護措施則主要是以下三類:

      免責條款。受惠國商品進口量增加到對給惠國同類產品或有競爭關系的商品的生產者造成或即將造成嚴重損害時,給惠國有權完全取消或部分取消關稅優惠待遇。

      預定限額。預先規定受惠商品的進口限額,超過限額的進口征收最惠國稅率。

      競爭需要標準,又稱“畢業條款”。來自受惠國的某種進口商品如果超過規定的某一額度,就要取消下年度該商品的關稅優惠待遇,即所謂“產品畢業”。如果受惠國大多數產品在國際市場上都顯示出較強競爭力,則取消該受惠國全部商品的受惠資格,即所謂“國家畢業”。發展中國家比較優勢越大的制成品,“畢業”的門檻越低。在2005年4月1日起實施的改革后的歐盟新普惠制方案中,受惠國任何一種產品在歐盟的市場份額如果超過15%,就將喪失普惠制待遇;發展中國家占有成本優勢的紡織品服裝行業門檻更低,只有12.5%。

      采取上述保護措施本是給惠國的權利,某些給惠國在考慮是否運用上述保護措施時,常常喜歡將一些額外的政治、經濟目的納入其中,又會給普惠制優惠待遇帶來額外的不確定性。而且,普惠制方案越“慷慨”的國家,越喜歡揮舞上述保護措施政治化的大棒。

      部分是為了給自己的殖民歷史“贖罪”,部分是為了鞏固與發展中國家和地區的傳統政治、經濟關系,長期以來,西歐國家不僅走在了給予發展中國家普惠制待遇的前列,而且列舉的受惠國最多、受惠商品范圍最廣、受惠商品減稅幅度最大,這一特點在1975年歐共體與49個非洲、加勒比海、太平洋地區發展中國家簽署的《洛美協定》中體現得格外充分。唯其如此,歐盟使用受惠商品、受惠國家“畢業”措施也格外頻繁。

      本世紀以來,除2005年4月1日起實施的歐盟新普惠制改革顯著降低了普惠制“畢業”的門檻、縮減了普惠制范疇之外,歐洲議會2012年6月13日通過的2014年歐盟對發展中國家貿易優惠安排一舉將享受普惠制國家數量從176個減少到75個左右,享受優惠的進口總值從2009年的600億歐元減少到約377億歐元。

      政治偏見與公平競爭

      就中國而言,隨著中國經濟增長和出口貿易在國際貿易體系中地位提升,歐盟從1990年代以來逐漸減少了對中國的貿易優惠安排。早在1996年,歐盟就取消了中國除化肥外所有化工產品、服裝及其附件、玻璃、陶瓷的普惠制待遇,1998年再次取消中國7大類商品的普惠制待遇。在2005年4月1日提前實施的新普惠制安排下,從歐盟實行的普惠制待遇產品類別中剔除了中國16大類50章產品。中國大量在歐享受相對優惠的產品“畢業”,出口量巨大的紡織品首當其沖。在當時國際紡織品服裝行業普遍認為中國將成為后配額時代紡織品服裝貿易最大贏家的背景下,那次取消中國紡織品普惠制待遇,實不足為奇。到本世紀第二個十年,中國享受歐盟普惠制待遇的出口商品種類已經不多了,中國對歐盟的出口規模卻已經成倍擴張了。

      無論是根據經濟理論還是依據正常倫理價值觀,“畢業條款”都有其合理性;作為一個富有自我奮斗自立精神的成熟民族,我們尤其明白這一點。隨著新興工業化經濟體的崛起,越來越多發展中國家越來越多的產品,在國際市場上顯示出了強大的競爭力,繼續在新興工業化經濟體的優勢產品領域給予他們優惠待遇確實不公平。與此同時,產品“畢業”也可以視為一國經濟發展成就的標志;二十多年來,中國眾多產品相繼“畢業”,正表明中國經濟發展成就可觀?,F在,歐盟和其他一些國家全面取消對華普惠制待遇,某些原來的給惠國在制造業方面已經全面落后于中國,我們對此當以平常心待之,這一變動也不可能對中國外貿出口產生多大影響。

      君不見,在今年全球貿易震蕩的環境下,前三季度中國貨物貿易進出口總值仍然同比增長22.7%至28.33萬億元(人民幣,下同)。其中,出口15.55萬億元,增長22.7%;進口12.78萬億元,增長22.6%。與2019年同期相比,中國貨物貿易進出口、出口、進口分別增長23.4%、24.5%和22%。對我們人民的勤奮、才干,對中國產業的競爭力,我們要有足夠的自信。

      實事求是地講,本世紀以來歐盟的普惠制改革標榜以簡化、透明和針對性為宗旨,也確實具有程序簡化、透明度提高等優點,對所有受惠國和歐盟自己都有利。中國已經向一批不發達國家提供了貿易優惠待遇,未來中國也有可能向一些國家提供普惠制待遇,中國同樣需要建立實施貿易優惠待遇“畢業”制度,為此需要汲取歐美西方國家在這方面的經驗教訓。

      普惠制畢業不是問題,問題是進口國在取消了出口國的優惠待遇之后,應該按照國際貿易規則給出口國創造公平競爭的環境,而某些發達國家片面熱衷于削減、取消對發展中國家的貿易優惠,反傾銷、保障措施、技術性貿易壁壘等卻有增無減。近年來貿易問題政治化傾向更有愈演愈烈之勢,這種與貿易自由化精神背道而馳的做法不能不令人憂慮。

      作為一個勤奮、智慧而自信的民族,我們有能力在平等條件下憑借辛勤勞動為自己創造更好的生活;我們最需要的不是額外的優惠,而是公平競爭的機會;我們不必過多地糾纏于普惠制待遇延續與否,畢竟,中國產業的競爭力和增長潛力有目共睹,但我們不能不關注發達國家能否切實采取措施降低其各種貿易壁壘的不確定性,消除貿易政治化傾向,這關系到人們對國際貿易體系的信心。

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